Ministerstvo financí ví, že novela loterijního zákona odporuje evropskému právu!

V současné době je návrh tohoto nového zákona v připomínkovém řízení jako „Návrh zákona o provozování sázkových her a návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o provozování sázkových her“

Naší redakci se podařilo exkluzivně získat závěrečnou zprávu MF, která nutnost přijetí tohoto nového zákona podporuje. Velmi nás potěšilo, že z této zprávy jasně vyplývá, že si MF jasně uvědomuje, že novelou, která byla nedávno schválená, ČR porušuje zákony EU a vybízí k nápravě tohoto problému.

Tuto zprávu vám předkládáme ve zkráceném znění, kde jsme se snažili vyjmout pouze ty pasáže, které se týkají pokeru.

Závěrečná zpráva

1. Důvod předložení

• Název

Návrh zákona o provozování sázkových her

• Popis problému

Provozování sázkových a jiných podobných her je jakožto specifický druh podnikatelské činnosti v současné době upraveno zákonem  č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů  (dále jen „loterní zákon“). V průběhu následujících 21 let byl loterní zákon několikrát novelizován, nicméně tyto změny byly, s výjimkou zákona č. 149/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákona č. 70/1994 Sb., a o změně a doplnění dalších zákonů pouze dílčího charakteru a dostatečně nereflektovaly neustále se vyvíjející situaci na trhu sázkových her.

Vláda proto uložila ministru financí vypracovat návrh věcného záměru zákona o provozování sázkových a jiných podobných her. Vzhledem k déle trvajícím konzultacím, zejména s odbornou veřejností, a s ohledem na projednávání několika poslaneckých návrhů novely loterního zákona v Poslanecké sněmovně, které měly nikoliv zanedbatelný vliv na dokončovací práce na návrhu věcného záměru, byl termín pro předložení tohoto materiálu několikrát prodloužen. Věcný záměr byl projednán na zasedání Legislativní rady vlády dne 1. července 2010. Na tomto jednání nebyl věcný záměr zákona o provozování sázkových a jiných podobných her schválen a v tomto legislativním úkolu nebylo následně pokračováno.

Do poloviny roku 2011 pak Ministerstvo financí připravilo dvě vládní novely loterního zákona, které bezezbytku naplnily Programové prohlášení Vlády České republiky, které pro oblast sázkových her stanoví, že vláda přistoupí k zavedení zdanění sázkových her a posílí regulační pravomoci obcí v této oblasti. Po tom, co Ministerstvo financí přispělo k odstranění těchto nejpalčivějších problémů současně platné právní úpravy, mohl věcně příslušný rezort přistoupit ke komplexnímu řešení právní úpravy v oblasti provozování sázkových her.

Nový zákon o provozování sázkových her je předkládán na základě usnesením vlády č. 69 ze dne 26. ledna 2011, kterým byl schválen plán legislativních prací vlády na rok 2011.

Základní nedostatky stávajícího loterního zákona:

Zde uvádíme pouze body vztahující se k pokeru

3. loterní zákon obsahuje z pohledu evropského práva problematické ustanovení o zákazu 

   přeshraničního sázení, jakož i ustanovení, které neumožňuje nabízet sázkové hry na území ČR

   subjektům usazeným v ostatních členských státech EU,

4. stávající právní úprava žádným způsobem neřeší aktuální problematiku účasti na sázkových hrách

    prostřednictvím moderních telekomunikačních kanálů (prostřednictvím internetu, mobilních

    přístrojů, IPTV apod.),

Identifikace cílů, kterých má být dosaženo:

Opět uvádíme pouze body vztahující se k pokeru

7. první krok při odstraňování problematických ustanovení z pohledu evropského práva (odstranění 

     zákazu cizí majetkové účasti u subjektů nabízejících sázkové hry na území ČR),

8. možnost provozovat sázkové hry provozovaných dálkovým způsobem (zákon bude upravovat zatím

    pouze Internetovou kursovou sázku),

2. Návrh variant řešení

• Návrh možných variant řešení

Ke stanoveným cílům, zejména pokud jde o otázky spojené s možností přeshraničního sázení a případné liberalizace trhu se sázkovými hrami vedou dvě možné cesty:

1. Přijetí zákona o sázkových hrách v navržené podobě

Jak již bylo uvedeno výše, navrhované znění zákona neřeší všechny otázky vyplývající pro oblast sázkových her z evropského práva a některá navrhovaná ustanovení tak mohou být podrobena ze strany příslušných orgánů EU přezkoumání, zda jsou slučitelná s evropským právem.

Z pohledu evropského práva je oblast sázkových her považována za specifický druh služeb, který je vyloučen z působnosti Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (dále jen „ Směrnice 2006/123/ES“). Nicméně mezinárodní Smlouvou o přistoupení k Evropské unii, která je publikovaná ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 44/2004 Sb.m.s., se Česká republika zavázala k respektování práva Evropské unie, a to včetně judikatury Soudního dvora EU (dále jen „Soudní dvůr“ či „SDEU“), která je pro členské státy závazná. 

Z těchto důvodů se i na oblast sázkových a jiných podobných her vztahují ustanovení primárního práva EU, konkrétně jde zejména o článek 49 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) upravující právo usazování, článek 56 SFEU upravující volný pohyb služeb v rámci EU a článek 63 SFEU upravující volný pohyb kapitálu.

Názor o zvláštní povaze her a sázek, včetně rizika škodlivých následků, potvrzuje i ustálená judikatura SDEU. Soudní dvůr zároveň přiznává členským státům diskreci při regulaci tohoto odvětví: „V tomto kontextu mohou zvláštnosti morální, náboženské nebo kulturní povahy, jakož i morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost, které souvisejí s hrami a sázkami, odůvodnit existenci dostatečné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků, které zahrnuje ochrana spotřebitele a společenského pořádku (rozsudky ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C‑243/01, Recueil, s. I‑13031, bod 63, jakož i ze dne 6. března 2007, Placanica a další, C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, Sb. rozh. s. I‑1891, bod 47).“

Nadto, s ohledem na skutečnost, že oblast sázek a loterií není na unijní úrovni plně harmonizována, přiznal Soudní dvůr členským státům možnost zvolit si vlastní systém opatření, která budou zaručovat dosažení cílů vnitrostátní politiky, a to za podmínky, že přijatá opatření budou v souladu s primárním právem EU. Tato skutečnost byla deklarována nejen v prvním rozhodnutí ohledně loterií – rozsudek Soudního dvora ze dne 24. března 1994 ve věci C-275/92 Schindler, zejména bod 2 věta třetí a bod 31 – ale i v jednom z nejnovějších rozhodnutí Soudního dvora v této oblasti, ve věci C-42/07 Liga Portuguesa, bod 57-61 (dále pak viz. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1999 ve věci C-124/97 Läärä, body 14 a 36; rozsudek z 21. října 1999 ve věci C‑67/98 Zenatti, bod 15; rozsudek ze dne 6. listopadu 2003 ve věci C-243/01 Gambelli a další, bod 63, jakož i rozsudek ze dne 6. března 2007 ve věci C-338/04 Placanica a další, bod 47).

Z ustálené judikatury Soudního dvora a principu subsidiarity tak vyplývá, že členské státy mohou v této neharmonizované oblasti podle vlastního žebříčku hodnot stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň a prostředky ochrany za předpokladu, že všechna tato opatření jsou v souladu s primárním právem EU a s požadavky, která jsou na tyto opatření kladena bohatou judikaturou Soudního dvora.

Právě z tohoto úhlu pohledu se jeví některá ustanovení jak stávajícího loterního zákona, tak navrhovaného zákona o provozování sázkových her jako problematická. Zůstává otázkou, zda důvody, o které opírá Česká republika některé požadavky kladené na provozovatele sázkových her (nejvýznamněji požadavek na sídlo na území ČR pro právnické osoby žádající o vydání základního povolení k provozování sázkových her), shledá Evropská komise za důvody ospravedlňující omezení základních svobod, zejména volného pohybu služeb a svobody usazování.

Z výsledku Pilotního projektu č. 1106/2010/MARKT, ve kterém Evropská komise přezkoumávala soulad výše uvedených ustanovení českého loterního zákona s evropským právem lze dovodit, že stávající nárokový model na vydání povolení k provozování sázkových her soukromoprávním subjektům s vyloučením všech subjektů z jiných členských států Evropské Unie je jen velmi těžko ospravedlnitelný některým z důvodů obecného zájmu uznaných judikaturou Soudního dvora EU. Za důvod, pro který Evropská komise s Českou republikou doposavad nezahájila formální řízení pro porušení evropského práva lze označit veřejnou konzultaci k otázkám souvisejícím s on-line sázkovými hrami, která právě probíhá na půdě Evropské unie.

Cílem této konzultace je shromáždit informace o existenci a rozsahu rizik souvisejících s provozováním sázkových her prostřednictvím moderních komunikačních kanálů, zejména Internetu. Dále se snaží získat příspěvky týkající se regulačních a technických prostředků, které členské státy používají nebo by mohly používat k zajištění ochrany, udržení veřejného pořádku nebo naplnění jiných veřejných zájmů, a jejich účinnosti s ohledem na potřebu vyváženého, systematického a soudržného uplatňování své politiky vůči on-line hazardním hrám. Konzultace by rovněž měla pomoci určit, zda současná pravidla uplatňovaná na on-line služby hazardních her na úrovni EU jsou dostačující k zajištění souběžné existence vnitrostátních systémů jako celku, a určit, zda by větší spolupráce na úrovni EU nepomohla členským státům účinněji dosáhnout cílů jejich politiky vztahující se k hazardním hrám. Výsledkem odborné konzultace by měl být jednoznačný závěr, zda v této oblasti existuje potřeba koordinované akce na evropské úrovni, respektive, jak by takováto akce měla vypadat.

Závěrečnou zprávu Evropské komise a Evropského parlamentu k proběhlé diskuzi lze očekávat na konci roku 2011 a tudíž je složité předjímat, zda na Zelenou knihu o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu, kterou  Evropská komise vydala dne 24. března 2011 naváže další dokument směřující k harmonizaci dosud sekundární legislativou neregulovaného fenoménu hazardních her nebo zda k regulace tohoto specifického společenského fenoménu bude i nadále využíván Soudní dvůr Evropské unie a další instituty využívané ostatními orgány Evropské unie, zejména Evropskou komisí.

2. Odložení přijetí zákona o sázkových hrách, vyčkání výsledků probíhající evropské diskuze a příprava na liberalizaci trhu s hazardními hrami

Druhou variantou je pak vyčkání výsledku probíhající evropské diskuze a přizpůsobení návrhu zákona o provozování sázkových her jejím výsledkům. V současné době se zdá být velmi pravděpodobné, že závěrem probíhající evropské debaty bude vypracování a přijetí harmonizační směrnice, která stanoví minimální standardy pro provozování sázkových her s platností pro všechny státy EU.

Evropská komise a Evropský parlament se podle dostupných signálů nechtějí vydat cestou vzájemného uznávání licencí vydaných jedním členským státem na území všech ostatních členských států EU a i nadále tak hodlají respektovat princip subsidiarity a možnost jednotlivých států s ohledem na národní tradice a kulturu regulovat hazardní hry odlišně. Přesto se dá předpokládat, že koordinovaná akce v podobě směrnice stanovující minimální standardy na subjekty nabízející hazardní hry, na jejich vlastní provozování i na požadavky chránící účastníky těchto her se zdá být conditio sine qua non pro efektivní regulaci on-line hazardních her. Hazardní hry nabízené pomocí moderních komunikačních kanálů jsou totiž ze své podstaty přístupné v reálném čase na území všech členských států, a tudíž jejich regulace není možná bez koordinované spolupráce na nadnárodní úrovni.

Při této variantě je velmi pravděpodobné, že výsledek veřejné konzultace na půdě EU potvrdí stávající trend a Česká republika tak bude nucena otevřít svůj doposud uzavřený trh se sázkovými hrami i pro subjekty řádně usazené v jiných členských státech za předpokladu, že v České republice tyto subjekty požádají o vydání povolení k provozování sázkových her.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

• Hodnocení dopadů jednotlivých variant

V této kapitole jsou identifikovány náklady a přínosy navržených variant především v porovnání se stávajícím stavem, tedy s tzv. „nulovou variantou“.

Odložení přijetí zákona o sázkových hrách, vyčkání výsledků probíhající evropské diskuze a příprava na liberalizaci trhu s hazardními hrami

 Při vyčkání výsledku veřejné konzultace na půdě EU je velmi pravděpodobné, že Česká republika bude nucena otevřít svůj doposud uzavřený trh se sázkovými hrami i pro subjekty řádně usazené v jiných členských státech za předpokladu, že v České republice tyto subjekty požádají o vydání povolení k provozování sázkových her. V současné době lze velmi obtížně kvantifikovat přínosy a náklady této varianty. Jejich kvalifikovaný odhad není podle názoru předkladatele možný bez ekonomické studie analyzující doposud nezmapovaný trh se sázkovými hrami provozovanými pomocí moderních komunikačních prostředků.

• Konzultace

Ministerstvo financí si od počátku uvědomovalo, že k naplnění hlavního cíle, kterým je příprava nového právního předpisu regulujícího oblast sázkových her, je nezbytné znát názor veřejnosti na jednotlivé záležitosti řešené v jeho rámci. Cílem je zejména vyváženým způsobem najít rozumný kompromis mezi zájmy státu a zájmy ostatních zainteresovaných skupin (provozovatelů, spotřebitelů, územně samosprávných celků atd.)  Z tohoto důvodu se ministerstvo rozhodlo zapojit do přípravy nového zákona již od počátku odbornou veřejnost; diskuse byla v roce 2008 řízena nezávislým facilitátorem, společností Ernst & Young. Výsledky této konzultace pak byly využity při přípravě paragrafovaného znění zákona o provozování sázkových her.

Ministerstvo financí se aktivně účastní i debat a veřejných konzultací, k problematice on-line hazardních her na evropské úrovni. Je stálým členem pracovní skupiny Rady EU pro usazování a služby, která se zabývá otázkami provozování sázkových her, a zástupce Ministerstva financí byl přizván i do expertní skupiny Evropské komise, kterou Komise vytvořila pro diskutování otázek vyplývajících ze Zelené knihy o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu.

Ministerstvo financí se aktivně podílelo na této konzultaci, kterou Zelená kniha Evropské komise zahájila, a pokusilo se k aktivní účasti vybídnout i širokou veřejnost. V dubnu tohoto roku Ministerstvo financí vyzvalo všechny zainteresované subjekty, aby přispěly svými náměty k přípravě pozice státní správy České republiky ke konzultačnímu materiálu, případně aby se veřejné konzultace zúčastnily pod svým vlastním jménem. Odezva ze strany široké veřejnosti však nenaplnila očekávání, které do této možnosti Ministerstvo financí vkládalo.

4. Návrh řešení

• Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Na základě výše uvedených skutečností lze doporučit přijetí navrhovaného zákona o provozování sázkových her. Zároveň je však nezbytně nutné začít komplexním a systematickým způsobem zkoumat nové trendy v provozování sázkových her a poučit se ze zkušeností členských států, které mají zkušenosti s regulací sázkových her provozovaných prostřednictvím moderních komunikačních kanálů. Nezbytným předpokladem pro efektivní regulaci dynamicky se vyvíjejícího trhu se sázkovými hrami je pochopení a studium složitých interdisciplinárních otázek, které jsou spojené s novými fenomény na tomto trhu, tj. zejména s možností účastnit se sázkových her dálkovým způsobem. V této souvislosti se zdá být nezbytné již v průběhu schvalovacího procesu zákona o provozování sázkových her zadat mezioborové studie mapující situaci na vyvíjejícím se trhu se sázkovými hrami. 

Zároveň je nezbytně nutné pokračovat v aktivní účasti na odborné diskuzi, která v současné době probíhá na půdě Evropské unie, jejímž výsledkem by mělo být postupné definování funkčního právního rámce, který by umožnil koordinaci činností regulačních orgánů jednotlivých členských států při výkonu efektivní kontroly nad trhem se sázkovými hrami – především s ohledem na dosud těžko regulovatelný fenomén sázkových her provozovaných online.

Vývoj na půdě Evropské unie směřuje podle dostupných indicií k částečné harmonizaci evropského trhu se sázkovými hrami a k odstranění protekcionistických národních modelů umožňujících provozovat sázkové hry výhradně společnostem usazeným v daném členském státě. Česká republika by proto měla začít urychleně pracovat na modelu, který povede k odstranění diskriminačních opatření z národní právní úpravy regulující provozování sázkových her. Tento postup se zdá být nevyhnutelným i z pohledu rizik spojených s nečinností, tj. zejména s nebezpečím zahájení řízení pro porušení Smluv podle čl. 258 Smlouvy o fungování EU. Takové řízení by s ohledem na stávající judikaturu Soudního dvora téměř jistě dopadlo v neprospěch České republiky a bylo by spojeno s potenciálně velmi vysokými finančními sankcemi. Tyto sankce se pohybují řádově v částkách několika tisíc eur denně. Pro ilustraci ve věci C-241/11 Komise vs. ČR navrhuje Komise Soudnímu dvoru, aby uložil České republice zaplacení paušální částky ve výši 5 644 EUR, resp. 22 364 EUR za každý den prodlení v závislosti na tom, v jaké fázi řízení ČR zajistí zjednání nápravy.